SEBASTIAN MAYER
Die Beziehungen der Europäischen Union zum Südkaukasus: Von pragmatischer zu strategischer Politik?

„Europa ist von Kaliningrad im Norden, über den Kaukasus, Zentralasien und den Balkan von einem Bogen der Instabilität umgeben. Wir müssen mit dieser Gefahr fertig werden, diese Instabilität beseitigen.“ Diese Aussage von Außenkommissar Chris Patten unterstreicht die politische Bedeutung, die die Europäische Union neben der Krisenregion Balkan und dem Nachbarstaat Russland auch den drei südkaukasischen ehemaligen Sowjetrepubliken Aserbaidschan, Armenien und Georgien – dem Südkaukasus – beimisst. Die beiden Letzteren sind unmittelbare Nachbarn der Türkei. Georgien ist nur durch das Schwarze Meer von Bulgarien und Rumänien getrennt. Damit grenzt der Südkaukasus an drei Beitrittskandidaten, die mittelfristig der Union beitreten können. Die Europäische Union wird dadurch näher an die Region Südkaukasus heranrücken und ist damit den von Patten angesprochenen Risiken noch stärker ausgesetzt, als es schon derzeit der Fall ist. Bei den Risiken handelt es sich im wesentlichen um Terrorismus, Drogen- und Waffenhandel und illegale Migration, allesamt Phänomene, die in einem engen Zusammenhang mit ungelösten Sezessionsbestrebungen (Abchasien, Ossetien) sowie einem zwischenstaatlichen Disput (Berg-Karabach) stehen. Diese Konflikte werden gegenwärtig nicht großflächig militärisch ausgetragen und können daher auch mit dem Stichwort „frozen instability“ charakterisiert werden. Die aktuellen Ausschreitungen in Abchasien verdeutlichen jedoch die Gefahr eines „Auftauens“ dieser Instabilität und den möglichen Übergang in eine heiße Phase. Neben diesen Herausforderungen eröffnet die Region jedoch zugleich auch Chancen, die sich aus dem Ausbau von Liefer- und Kooperationspotentialen sowie insbesondere aus dem Energiereichtum Aserbaidschans ergeben. Die Erdgas- und Erdölreserven im Kaspischen Meer gelten als die drittgrößten der Welt.

Bislang spielte sich die Konzeptualisierung der Südkaukasus-Politik weitgehend im Rahmen der vergemeinschafteten Europäischen Gemeinschaft und damit innerhalb der Kommission ab, der durch das Agenda-Setting damit eine einflussreiche Rolle zukommt. In der ersten Hälfte des Jahres 2001 ist die Südkaukasus-Politik jedoch zusätzlich auf der Ebene des Rates thematisiert worden, was den Beziehungen zu der Region eine gewisse Dynamik verliehen hat.

Erkennbar ist einerseits eine Unzufriedenheit vieler Mitgliedstaaten darüber, dort zwar größter Geldgeber zu sein, aber keine entsprechende politische Rolle zu spielen. Zudem hat die Union dem Thema Krisenprävention in der zweiten Hälfte der neunziger Jahre größere Aufmerksamkeit geschenkt und diese in mehreren Resolutionen zum Leitbild für die Gestaltung ihrer Entwicklungs- und Außenpolitik erklärt. Nachdem dabei zunächst Afrika eine größere Rolle gespielt hatte, entschied die schwedische Ratspräsidentschaft auf eine Initiative der Kommission hin – einen Akzent auf Georgien, Armenien und Aserbaidschan zu legen. Im Rahmen einer Troika-Delegation – der ersten, die die Region jemals bereiste – hat Außenministerin Lindh zusammen mit EU-Außenkommissar Chris Patten und Javier Solana, dem Hohen Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, im Februar 2001 den Südkaukasus besucht. Die EU-Vertreter haben mit den dortigen Ent-scheidungsträgern über die Rolle der Union bei der Lösung der genannten Herausforderungen gesprochen. Aus der Perspektive der Delegation sollte der Besuch zu einer Stärkung des Profils der Europäischen Union in der Region beitragen. Die Kommission spricht darüber hinaus davon, dass bereits Mitte 1999 – mit dem Inkrafttreten der bilateralen Partnerschafts- und Kooperationsabkommen – eine „neue Phase in den Beziehungen, (basierend, SM) auf einem strategischen Ansatz, der von der EU und den Partnerländern geteilt wird“, begonnen habe.

Im Folgenden soll der Frage nachgegangen werden, inwieweit solche Einschätzungen realistisch sind. Dabei skizziere ich zunächst in einem historischen Abriss die Entwicklung der EU-Beziehungen zum Kaukasus und arbeite anhand dessen die Motive für das Verhalten der Union heraus. Vor dem Hintergrund neuerer Entwicklungen soll dann eine Antwort auf die Frage versucht werden, ob die Kaukasus-Politik seit 1999 tatsächlich an Gewicht gewonnen hat. Kann deren Profil durch die Partnerschafts- und Kooperationsabkommen und die „institutionelle Aufwertung“ dauerhaft geschärft werden, so dass das Attribut strategisch im Sinne einer geplanten, kohärenten und effektiven Vorgehensweise angemessen wäre?

Ich vertrete dabei die These, dass die EU-Beziehungen zum Kaukasus in den Anfangsjahren stark durch humanitäre Erwägungen motiviert waren. In erster Linie ging es in diesem Zeitraum darum, den Transformationsprozess dieser Staaten zu unterstützen. Ab Mitte der neunziger Jahre eröffneten sich für die Union darüber hinaus jedoch Chancen materieller Art, die sie im Wesentlichen mit den bisherigen Instrumenten zu realisieren imstande war. Mit der Konkretisierung der eigenen Präferenzen, der Formalisierung der Beziehungen durch die Partnerschafts- und Kooperationsabkommen sowie angesichts der größeren Aufmerksamkeit der Mitgliedstaaten hat die Politik der Europäischen Union gegenüber dem Südkaukasus seitdem an Kohärenz und Zielgerichtetheit gewonnen. Gleichwohl ist das Merkmal strategisch derzeit noch nicht angemessen. [...]

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