Klaus Brummer

Konkurrenz um Menschenrechte in Europa: die EU und der Europarat

Gibt es in Europa, dem Kontinent mit dem weltweit engmaschigsten Netz von sich mit Menschenrechtsfragen befassenden Institutionen, ‚zuviel‘ Menschenrechtsschutz? Welche Ebene im europäischen Mehrebenensystem schützt die Menschenrechte am besten: die nationale oder die europäische? Die ‚Solange-Rechtsprechung‘ des deutschen Bundesverfassungsgerichts illustriert das Problem. Und wie können auf den einzelnen Ebenen die Akteure, die sich dem Menschenrechtsschutz verschrieben haben, zusammenarbeiten, ohne dass Ressourcen verschwendet werden oder Schutzlücken und widersprüchliche Standards entstehen? Diese Frage gilt insbesondere für die europäische Ebene, wo es ein nicht-hierarchisches Nebeneinander von Akteuren sowie Schutz- und Kontrollmechanismen gibt.

Aus der gleichzeitigen Existenz verschiedener den Menschenrechtsschutz in Europa verfolgender Akteure kann viel Positives folgen. Gelangen die Akteure zu einem komplementären Vorgehen, bei dem die jeweiligen Stärken gefördert, Doppelarbeiten vermieden und stattdessen Synergien geschaffen werden, kann das nur der Überwachung und Durchsetzung der Menschenrechte in Europa dienen. Die Kehrseite besteht darin, dass die Befassung mit ein und derselben Thematik leicht zu Konkurrenzsituationen zwischen den Akteuren führen kann, etwa um politischen Einfluss, finanzielle Ressourcen oder mediale Präsenz. Laut Neukirch ist Konkurrenzdenken sogar charakteristisch für den Umgang von Organisationen untereinander. Institutionelle Eigeninteressen können dazu führen, dass nicht nur in allgemeiner Hinsicht Potenziale verschenkt und Ressourcen verschwendet werden, die sich aus einer strategisch konzipierten und gezielt implementierten Zusammenarbeit mit anderen Organisationen ergäben. Konkret für den Menschenrechtsschutz kann die fehlende Kopplung von Organisationen zu widersprüchlichen Schutzstandards oder zu Doppelungen auf der einen und Überwachungslücken auf der anderen Seite führen.

In diesem Beitrag soll die Problematik anhand des Zusammenspiels von Europarat und Europäischer Union im Bereich des Menschenrechtsschutzes untersucht werden. Es gilt, die institutionellen und konzeptionellen Grundlagen der Zusammenarbeit der beiden Organisationen auf ihre Funktionsfähigkeit und Praktikabilität hin zu untersuchen. Zunächst werden die Fundamente der Kooperation anhand der Vereinbarungen dargestellt, die zwischen Europarat und Europäischer Union geschlossen wurden. Es zeigt sich, dass die Menschenrechtsthematik erst relativ spät berücksichtigt wurde, was eine Zusammenarbeit in der Praxis jedoch nicht ausgeschlossen hat. Anschließend richtet sich der Blick auf zwei aktuelle Probleme beziehungsweise Streitpunkte zwischen Europarat und Europäischer Union im Bereich des Menschenrechtsschutzes: die Einrichtung einer EU-Grundrechteagentur sowie die Untersuchung der sogenannten ‚CIA-Affäre‘. Die Beispiele legen den Schluss nahe, dass die vielbeschworene Zusammenarbeit auf den Grundsätzen von Komplementarität und der Schaffung von Synergien eher auf dem Papier als in der Praxis existiert. Im nächsten Schritt werden die jüngsten Versuche geschildert, die Kooperation beider Organisationen auf eine neue Grundlage zu stellen, die den vereinbarten Prinzipien zur praktischen Durchsetzung verhelfen soll. Während in einzelnen Fragen Fortschritte zu beobachten sind, bleiben Anspruch und Wirklichkeit des Zusammenspiels von Europarat und Europäischer Union allerdings bereits auf der Ebene der schriftlichen Absprachen weiterhin defizitär. Der Beitrag endet mit einer Bewertung der jüngsten Reformbemühungen und deren Folgen für den Menschenrechtsschutz in Europa.

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ISSN 0720-5120

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